T.C. Anayasası

Prof. Dr. Mustafa ŞENTOP

TBMM Başkanı

Türkiye’nin yeni anayasa yapabilecek birikimi, buna uygun ortam ve bunu yapabilecek yöntemleri vardır.

Anayasa fikrinin gelişmesinin insanlığa katkıları neler olmuştur?

Hukukun en temel tartışma konularından biri kuralların insanları ve devleti nasıl bağlayacağı, hukuka uymanın nasıl sağlanacağı konusudur. Eğer hukuk bütünüyle insanların / siyasi otoritenin koyduğu veya kaldırdığı kurallardan ibaretse, kuralları değiştirme gücüne sahip olan iradeyi kurallarla bağlı tutmak çok güç, hatta imkansızdır. Bu sebeple, hukuku, siyasi otorite, devlet öncesi veya ötesi bir alanda temellendirme gereği tarih boyunca daima hissedilmiştir. Yani hukukun bütünüyle devletin / siyasi otoritenin var ettiği bir düzen olmadığı veya olmaması gerektiği fikri hukuk tarihinin en çok düşünülen, tartışılan konularından biridir. Özellikle, tarihi gelişimi bakımından, Kara Avrupası hukuk sisteminde, bu tartışmanın çok önemli olduğunu belirtmek gerekir. İngiliz hukukunun gelişiminde, farklı olarak, devletten kısmen bağımsız bir alan mevcuttur. Başta doğal hukuk teorisi olmak üzere, hukuk felsefesi farklı bakış açılarıyla, kuralların temellendirilmesi, siyasi iktidarı da bağlayan üst hukuk metinleri oluşturulması konularında çok mesai sarf etmiştir. Kuvvetler ayrılığı teorisi de bu bağlamda düşünülmelidir. Nihayet, 18. yüzyıl sonlarında üst hukuk kuralları bağlamındaki tartışmalar pozitif hukuk alanına taşınarak anayasa metinleri ortaya çıkmıştır. Hukuk kurallarını uygulayan ve bu kuralları koyan siyasi otoritelerin de üstünde, onları da bağlayan üst normlar olarak anayasa düzenlemeleri gerçekleştirilmiştir. 19. yüzyıl bu yönde, birçok ülkede çok yoğun gayretlerin ortaya çıktığı bir dönem olmuştur. Anayasalarla beraber, devletler, pozitif hukukun bir öznesi haline gelmiştir. Daha önce, hukuku devlet ötesinde ve üstünde temellendirmek mümkün değilken anayasalar bir ölçüde bunu sağlamıştır. Monarşiler bakımından, eski tabirle, “meşruti monarşi” ifadesi kullanılmaya başlanmıştır. Meşruti, yani şarta bağlı. Buradaki şart, Fransızca’daki “charte” kelimesinin karşılığı olarak benimsenmiş o zamanlar. En basit ifadeyle, “kural” diyebiliriz. Bu halde, kurallı monarşi anlamına geliyor. Devletlerin yavaş yavaş kurallı, hukuka uyan, insanların haklarını teminat altına alan bir anlayışa yöneldiği dönem başlamıştır anayasacılık hareketleriyle. Anayasalar, bir taraftan devletin yapısını ve işleyişini düzenleyen metinler olarak, öngörülebilirlik sağlamış bir güvence oluşturmuş insanlar için. Öbür taraftan, insan hak ve hürriyetlerini tanıyıp, teminat altına alan metinler olarak, vatandaş devlet ilişkisini keyfilikten kurtarmaya çalışmıştır. Hukukun, insan haklarının, hukukun üstünlüğünün, anayasal devletin, hukuk devletinin tartışıldığı yeni bir dönem açılmıştır devlet ve toplum hayatında.

Siyasal anlamda ele alındığında anayasa – devlet ilişkisi nasıl düşünülmelidir?

Anayasacılık hareketleri, kanaatimce, daima aynı çerçeve ve içerikte devam etmemiştir. Başlangıçta, hatta 20. yüzyılın ilk yarısına kadar, az önce sözünü ettiğim, insan hak ve hürriyetlerini teminat altına alan ve devletin temel yapısını ve işleyişini düzenleyen metinler olmuştur anayasalar. Bu yönüyle hukuki niteliği siyasi niteliğine göre daha önde olan metinler. Ancak II. Dünya Savaşı sonrasında ortaya çıkan yeni dünyada anayasalar siyasi yönü daha fazla öne çıkan metinler olmuştur. Bu dönemin anayasalarında, esasen siyasetin konusu olabilecek, yani siyasi partiler ve siyasetçiler arasında tartışılabilecek bazı hususlara yer verilmektedir. Bu yönü itibarıyla, bir anlamda anayasalar siyasetin alternatifi olma, siyasetin bazı alanlarını kapatma misyonu da üstlenmeye başlamışlardır. Bu dönemin başlangıcında, savaşın mağlupları İtalya, Almanya ve Japonya’nın anayasalarının savaşın galiplerinin denetiminde yapılması da önemle kayda değer bir husustur. Kısaca, anayasa – devlet ilişkisine iki kademede bakmak lazım. Klasik anayasacılık anlayışında, devletin hukukla bağlı hale getirilmesi, devletin hukukla bağlılığının sabit ve görünür kılınması çok önemli. Hukuk devletini gerçekleştirme bakımından büyük bir adım. II. Dünya Savaşı sonrası anayasaları bir taraftan bu yönde olumlu ilerlemeler kaydederken, diğer taraftan siyasetin alanını sınırlayan, seçilmiş iktidarlarla beraber devlet içi başka bürokratik iktidar alanları oluşturan bir istikamet izlemiştir. Bu iki boyutun farkında olarak konuya yaklaşmakta fayda var.

II. Dünya Savaşı sonrasında ortaya çıkan yeni dünyada anayasalar siyasi yönü daha fazla öne çıkan metinler olmuştur.

Hukuki anlamda ele alındığında anayasa – insan ilişkisi nasıl tanımlanmalıdır?

Anayasalar, esasen devleti düzenlediği için, devlet-insan ilişkileri bakımından bir standart getirmektedir. Bir taraftan insan hak ve hürriyetlerini düzenlemekte, bunlara müdahale nin kriterlerini göstermektedir. Bu kısmı önemli anayasaların. Ama daha önemli kısım devletin yapısı ve işleyişi ile ilgili düzenlemeler içeren kısım. Zira hak ve hürriyetlerle alakalı kısma hayatiyet kazandıran, onları somutlaştıran devletin kurumsal yapısı ve işleyişine dair olan kısımdır. Bu sebeple, hak ve hürriyetler kısmı bulunmayan bir metin anayasa olabilir, ama devletin kurumsal yapısını düzenlemeyen bir metin anayasa olamaz, derler. Devletin kurallara bağlı olması ve önceden belirlenmiş kurallara göre işlemesi en büyük teminattır insanlar için.

Toplum sözleşmesi mümkün müdür?

Toplumsal sözleşme bir faraziyedir. Tarihte veya bugün gerçekleşmesi mümkün olmayan bir durumdur. Anayasalar da esasen toplumsal sözleşme olarak nitelenemeyecek şartlarda hazırlanmıştır. Toplumsal sözleşme benzetmesini Fransız hukukçu Duguit ağır şekilde eleştirir; teokratik izahların bile toplumsal sözleşme benzetmesine göre daha makul olabileceğini söylüyor. Ancak cazip bir benzetme olduğu, ilgi gördüğü şüphesiz. Belki anayasanın özü bakımından da anlamlı. Anayasaların hazırlandıkları dönemin toplumsal durumunu ve dengelerini yansıttığı, olağan dönemlerde ancak belli bir çoğunluğun desteğiyle kabul edildiği, çoğu zaman ise olağanüstü dönemlerde hazırlandığı ve kabul edildiği dikkate alınırsa, idealize edilen şekilde bir toplumsal sözleşmenin mümkün olmadığı söylenebilir. Belki mecazen kullanılabilir.

Hak ve hürriyetler kısmı bulunmayan bir metin anayasa olabilir, ama devletin kurumsal yapısını düzenlemeyen bir metin anayasa olamaz.

Anayasanın katı nitelikli ya da yumuşak nitelikli olması anayasanın doğruluğunu etkiler mi?

Bu konu anayasalarda yapılacak değişikliklerle alakalıdır. Anayasalarda ancak nitelikli bir çoğunlukla değişiklik yapılabiliyorsa katılıktan söz edilir. Nitelikli çoğunluk aranmıyorsa, kanunlarda olduğu gibi alelade bir çoğunluk ile değişiklik yapılabiliyorsa “yumuşak” anayasa söz konusudur. Esasen anayasanın içeriği ile alakalı olmayan bu hususu anayasacılık fikrinin ortaya çıkışındaki anlayışla değerlendirmek gerekir. Unutmamak gerekir ki, anayasalar hukuk düzeninin sabitelerini içeren metinler olarak düşünülmüştü. Osmanlı’da ilk anayasa tartışmaları yapılırken bu konu üzerinde durulmuştur. Hukuk düzenin bütün kuralların kolayca değişebildiği, sabiteleri olmayan bir düzen değildir. Kara Avrupası hukuk tarihi bize hukuk düzeninde sabiteler arayışının örneklerini gösteriyor. İngiltere’de yazılı anayasa olmamasının, Kara Avrupası’nda anayasacılık hareketlerinin ortaya çıkmasının sebebi de budur. İngiltere, hukukun temel esaslarının bir ölçüde devlet dışı alanda gelişmesi, teamüllerin güçlü olması, hukukta sabiteler alanı oluşturmuştur. Anayasacılık hukukta kolay müdahale edilemeyecek bir alan, bir sabiteler alanı oluşturmak amacıyla ortaya çıkmıştır. En azından kanun koyucu iradenin dokunamayacağı, dolayısıyla tabi olacağı bir alan oluşturmak hedefti. Böylece, kanun koyucu irade ile anayasa koyucu iradenin ayrıştırılması önemlidir anayasacılıkta. Bu sebeple, anayasayı, kanun koyucu iradenin değiştirebileceği bir şekilde yaptığımız takdirde, anayasanın üstünlüğü ve bağlayıcılığı zaafa uğrar, etkisiz hale gelir, maksat hasıl olmaz. Bu bakımdan, anayasaların katı olması kanaatimce bir gerekliliktir. Şüphesiz belirtmek gerekir, kamu hukukunun büyük ölçüde teamüllerle oluştuğu ve anayasanın yazılı olmasına bile lüzum hissedilmeyen yerde katı – yumuşak anayasa tartışması lüzumsuzdur.

Toplumsal sözleşme bir faraziyedir. Tarihte veya bugün gerçekleşmesi mümkün olmayan bir durumdur. Anayasalar da esasen toplumsal sözleşme olarak nitelenemeyecek şartlarda hazırlanmıştır.

Prof. Dr. Mustafa Şentop

TBMM Bakanı

Mustafa Şentop, 6 Ağustos 1968 tarihinde Tekirdağ’da doğdu. İstanbul Üniversitesi Hukuk Fakültesi’ni bitirdi. Yüksek lisans ve doktorasını Marmara Üniversitesinde Kamu Hukuku alanında yaptı.

1993 yılında Marmara Üniversitesi Hukuk Fakültesinde Araştırma Görevlisi olarak çalışmaya başladı. 2002’de doktor, 2005’te doçent, 2011’de profesör oldu. Marmara Üniversitesi dışında birçok üniversitede lisans ve lisans üstü seviyesinde dersler verdi. Marmara Üniversitesinde çeşitli idari görevlerde bulundu. Prof. Dr. Şentop, Ekonomik ve Sosyal Araştırmalar Merkezinin (ESAM) İstanbul Başkanlığı görevini yürüttü.

Prof. Dr. Şentop, Adalet ve Kalkınma Partisi’nin (AK Parti) Merkez Karar ve Yönetim Kurulu üyeliğine seçildi ve 2012-2015 yılları arasında AK Parti Genel Başkan Yardımcılığı görevini yürüttü.

24, 25 ve 26. Dönemde AK Parti İstanbul Milletvekili olarak TBMM’de görev yaptı. Anayasa Komisyonu Başkanvekilliği görevini yürüttü. 24. Dönemde Anayasa Uzlaşma Komisyonunda AK Parti’yi temsilen görev aldı.26. Dönemde Anayasa Komisyonu Başkanlığı görevini yürüttü. 27. Dönemde AK Parti Tekirdağ Milletvekili olarak TBMM’ye girdi. Aynı dönemde TBMM Başkanvekili olarak görev yapmakta iken 24 Şubat 2019 tarihinde Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlığına seçildi ve Türkiye Büyük Millet Meclisinin 29. Başkanı oldu. 7 Temmuz 2020 tarihinde yeniden TBMM Başkanı seçildi.

TBMM Başkanı Şentop, iyi düzeyde Arapça ve İngilizce bilmektedir. Evli ve dört çocuk babasıdır.

Anayasanın yazılı olması ya da yazılı olmayıp teamüller üzerinden yürümesi ne anlama gelir? Bu bağlamda Birleşik Krallık uygulaması nasıl değerlendirilmelidir?

Anayasacılık tartışmalarının özünü iyi kavramak gerekir. Yukarıda ifade etmiştim, tekrar olmasın diye ayrıntıya girmek istemem. Kara Avrupası hukuk sisteminin tarihi gelişimi itibarıyla tamamen siyasi otoritenin var ettiği bir sistem olduğu açıktır. Bütün kurallar siyasi otorite tarafından konulur, değiştirilir, kaldırılır. O halde kuralları koyanı bağlayacak üst hukuk kuralları yoktur. Bu sebeple, teorik tartışmalar hep hukuku devlet öncesi / ötesi bir alanda temellendirebilme arayışlarıyla doludur. Bunların hepsi bir gerekliliği, doldurulması gereken bir boşluğun varlığını gösteriyor. Ama bunlar hep teorik tartışma olarak kalmış, bir pozitif huk u k d ü ze n l e me s i ne d ö n ü ş me m i ş . Anayasacılık hareketleri, Kara Avrupasında eksik olan değişmez veya değişmesi zor bağlayıcı hukuk kuralları oluşturma gayretlerinin sonucunda ortaya çıkmıştır. İngiltere’de ise hukuk sisteminin oluşumu farklı bir seyir izliyor. Kısaca, örf adetin, teamüllerin güçlü ve etkili olduğu bir süreç var hukukun gelişinde. Herkes teamüllere saygılı ve itaatkâr olunca, bunların bir yazılı anayasaya dönüştürülmesi icap etmemiştir. Osmanlı hukuk geleneğinin tarihi gelişimi itibarıyla daha çok İngiltere’ye benzediği, Tanzimat sonrası idare ve hukuk sisteminde Fransa’ya öykünmenin tuhaf olduğu bazı hukukçular tarafından ifade edilmektedir. Kısaca, yazılı anayasa güçlü ve sağlam hukuk teamülleri bulunmayan ülkeler için bir gerekliliktir; sağlam ve güçlü kamu hukuku teamülleri bulunan ülkelerde ise yazılı anayasaya gerek görülmemiştir, İngiltere örneğinde.

Anayasa kavramsal olarak ele alındığında bugün için klasik anlamından farklı anlamlar da yüklendiği söylenebilir mi?

Yukarıda değindiğimiz üzere, II. Dünya Savaşı sonrası anayasalarında, önceki anayasalardan farklı olarak, sosyal, kültürel, ekonomik ve siyasi konularda düzenlemeler bulunmaktadır. Bu durumun şüphesiz farklı açılardan değerlendirilmesi mümkündür. Dünyadaki gelişmeler, savaş sonrası uluslararası düzen, savaşın galibi ülkelerin mağlup ülke anayasalarının yapım süreçlerine katılması ve bu süreçlerdeki tavırları, bir çok ülkede yine savaşın galiplerinin kontrolünde gerçekleşen askeri darbeler ve sonrasında hazırlanan anayasalar gibi hususlar birlikte değerlendirildiğinde, yeni anayasacılık anlayışının ülke içi siyaseti sınırlama ve kontrol altına alma amacı da güttüğü kanaatindeyim. Mesela, eğitimle, kültürle, ekonomiyle alakalı temel konularda, seçim kazanıp iktidar olan siyasi partilerin serbestçe program yapabilmeleri, politika geliştirebilmelerini sınırlayan hükümler anayasalarda mevcuttur. Böylece, hangi parti iktidar olursa olsun, belirlenmiş “temel” politikalarda değişiklik yapabilmesi çok zor bir hale getirilmektedir. Hoş, siyasi partilerin uymaları gereken esaslar bağlamında, serbestçe parti programı yapabilmeleri de zorlaştırılmıştır. Türkiye özelinde gördüğümüz üzere, siyasi partilerin programlarıyla, politikaları ve uygulamaları arasında bu sebeple ciddi farklılıklar daima olmaktadır. İkinci dünya savaşı sonrasında anayasalara büyük ölçüde siyasi bir misyon da yüklendiğini düşünüyorum. Hukuki boyutun tamamen ortadan kalktığını iddia ediyor değilim; ama siyasi boyutu göz ardı edersek konuyu eksik bırakmış oluruz.

İktidar olan siyasi partilerin serbestçe program yapabilmeleri, politika yapmalarını sınırlayan hükümler anayasalarda mevcuttur.

Dijital devrimle yaşanan gelişmeler anayasa düşüncesi ve tasarımını etkiler mi? Etkilerse bu nasıl olur?

Bu çok boyutlu ve etraflı değerlendirilmesi gereken bir soru. Ben sadece belli bir noktaya dikkat çekmek isterim. Siyasi haklar ile alakalı olarak tehdidin kamu gücünden, siyasi iktidardan gelebileceği var sayılırdı. Bütün tasarım, siyasi haklara iktidarın müdahalesini önlemeye yönelikti. Son yıllarda yaşanan bazı gelişmeler, özellikle Cambridge Analytica’nın ABD Başkanlık seçimlerindeki rolü, bilahare İngiltere’de Brexit oylamasında aynı firmanın ve Facebook’un etkisi gibi ortaya çıkan somut olaylar seçmen bilgi ve iradesinin belli bir sonucu almak üzere nasıl yönlendirilebileceğini ortaya koydu. Bu konuda İngiltere Parlamentosu tarafından hazırlanan kapsamlı bir rapor var. Bu bilinenler ve bilinmeyenler, bilinenler aracılığıyla ortaya çıkan bu siyasi iradeyi fesada uğratma imkanları ve gücü, siyasi haklar bakımından digital ortamlardan gelebilecek tehdidin büyüklüğünü göstermesi bakımından çok önemli. Ülkelerde iktidarları, seçim sonuçlarını belirlemeyi başarabileceğine inanan uluslararası sosyal medya yapılanmaları var. Bu konunun, sadece siyasi haklar bağlamında değil, onunla bağlantılı olarak basın yayın, yani medya özgürlüğü, düşünce açıklama özgürlüğü çerçevesini de içerecek şekilde yeni perspektiflerle ele alınmasında fayda var. Seçmen iradesi, yalan haber/bilgi, manipülatif analiz/ yorum ve iradeyi fesada uğratan diğer haller bakımından çok uluslu şirketlerin eylemlerine karşı da hak ve özgürlükler bağlamında korunmalıdır.

Türkiye’de anayasal yönetimin tarihsel gelişimine bakıldığında bu gelişmenin doğal ve sağlıklı bir seyir takip ettiği söylenebilir mi?

Tabii ki doğal ve sağlıklı değil. İlk anayasa hazırlıklarından itibaren, anayasaların siyasi sonuç almaya yönelik bir enstrüman olarak görüldüğünü düşünüyorum. Kanun-ı Esasi Batılı devletleri memnun edecek ve uluslararası ilişkilerde faydalı olacak düşüncesiyle alelacele ilan edilmişti. Yani doğal gelişim içinde ortaya çıkmış bir süreç değil anayasa hareketi. Başlarda ifade ettim, esasen Osmanlı hukuk geleneği daha çok kamu hukuku bakımından İngiltere’ye benzer ve teamüllere dayanır. Fransa gibi yazılı hukuk kuralları geleneğini takip etmek pek doğal görünmüyor. Velidedeoğlu da bu konuyu anlaşılması güç buluyor bir makalesinde. 1921 ve 1924 Anayasalarının da olağan dışı şartlar altında hazırlandığı ve kabul edildiği aşikâr. 1961 ve 1982 Anayasaları askeri darbe sonrası ve o dönemde hazırlanmış metinler. İçerik tartışması tamamen başka bir konu. Dolayısıyla anayasa tarihimizin doğal ve sağlıklı bir süreç içinde geliştiğini söylemek mümkün değil. Anayasalarda yapılan değişiklikler ise, tabiri caizse birer tamir faaliyeti olmuş. Doğal ve sağlıklı bir süreç içinde anayasa hazırlama idealini ortaya koymak ve takip etmek gerekir. Ben ümitliyim.

Anayasa tarihimizin doğal ve sağlıklı bir süreç içinde geliştiğini söylemek mümkün değil.

Bugün için Anayasamızın sorun alanları nelerdir? Nasıl düzeltilebilir?

12 Eylül 1980 Askeri darbesinin ürünü olan 1982 Anayasası, ilki 17 Mayıs 1987; sonuncusu da 21 Ocak 2017 tarihinde olmak üzere son otuz yılda yirmi kez değişikliğe uğramıştır. Bu değişikliklerden birisi Anayasa Mahkemesi tarafından iptal edilmiştir. Geriye kalan on dokuz anayasa değişikliklerinden bazıları çok sınırlı ve dar kapsamlı olurken; bazıları anayasada köklü değişikliklere yol açmıştır. Özellikle 21 Ocak 2017 tarihinde Türkiye Büyük Millet Meclisi’nde kabul edilip 16 Nisan 2017 tarihindeki halkoylamasıyla kabul edilen anayasa değişikliği ile mevcut anayasada çok önemli değişiklikler söz konusu olmuştur.

Bunun dışında anayasanın hazırlanma süreci bütünlükçü bir yaklaşımdan uzak olmuştur. Danışma Meclisi adı verilen, darbeci generallerin belirlediği bir heyet anayasayı hazırlamış olmakla birlikte, buna da tam itibar edilmemiş, metne son şekil darbe konseyindeki 5 general tarafından verilmiştir. Bir hukukçu yaklaşımıyla bakılmayan bu son süreç, anayasanın bütünlüğünü daha başlangıçta bozmuştur. Sonraki değişiklikler de nihayetinde iç bütünlüğe zarar vermiştir. Nihayet 2017’deki hükümet sistemi değişikliği sonucunda, anayasanın yeni hükümet sistemi bakış açısıyla bütünlükçü bir yaklaşımla ele alınmasını gerektiren bir tablo ile karşı karşıyayız. Türkiye’nin yeni anayasa yapabilecek birikimi, buna uygun ortam ve bunu yapabilecek yöntemleri vardır. Önemli olan yeni bir anayasa yapma yönündeki iradedir. Böyle bir iradeye bütün siyasi partiler sahip olursa yeni bir anayasa yapılır. Anayasa tartışmaları zaten günlük hayatımızın içinde. Anayasanın belli bölümlerini, maddelerini her gün konuşup tartışıyoruz. Çoğu zaman yapılan tartışmalar esasen anayasa tartışması olduğu halde bunun adı konulmuyor ya bilmemekten ya da siyaseten doğru bulunmadığı için. Kısmi anayasa tartışmaları yerine bir bütün olarak yeni anayasayı tartışmak daha isabetli olur.

12 Eylül 1980 Askeri darbesinin ürünü olan 1982 Anayasası, ilki 17 Mayıs 1987; sonuncusu da 21 Ocak 2017 tarihinde olmak üzere son otuz yılda yirmi kez değişikliğe uğramıştır.